Inmuebles fuera de ordenación: concepto y consecuencias
Manuel D. Morales García *
Desde hace ya algún tiempo, venimos escuchando a no
pocos políticos que desde su escaño intentan hacer ver a los ciudadanos en
general que el conflicto creado por el Plan General de Ordenación Urbana de
Santa Cruz de Tenerife, en lo que a inmuebles fuera de ordenación se refiere,
no tiene la más mínima importancia y que los afectados no van a tener problema
alguno, ni siquiera pérdida de valor en sus inmuebles. Incluso, algún diputado
se ha atrevido a afirmar, en su afán de ver al famoso Plan General ya aprobado,
que en su calidad de economista los inmuebles que se encuentren fuera de
ordenación no sólo no perderán valor económico sino que alcanzarán un mayor
valor ya que las nuevas edificaciones serán más bajas y por lo tanto las
afectadas, es decir, las que se encuentran fuera de ordenación, por razón de
sus "inmejorables vistas" y el efecto de la demanda, su precio será
muy superior.
En definitiva, es vergonzoso observar cómo aquellos
que tienen la responsabilidad de aprobar normas de tanta importancia para una
ciudad como es la aprobación de un Plan General de Ordenación carecen de los
conocimientos mínimos sustantivos (que no formales) para intentar evitar a toda
costa que se produzcan situaciones de injusticia social o mala distribución en
los beneficios y cargas del planeamiento urbanístico.
El tema es bastante sencillo para el que quiera
conocerlo. Cuando hablamos de viviendas o edificios fuera de ordenación no nos
estamos refiriendo a un concepto jurídico indeterminado. Más bien al contrario.
Nos encontramos ante un concepto bastante depurado, tanto por los distintos
textos legales que lo han contemplado, como por la jurisprudencia del Tribunal
Supremo y de los distintos Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades
autónomas.
Los edificios fuera de ordenación son, en términos
conceptuales, edificaciones legales que, erigidas al amparo de una ordenación
urbanística anterior, contravienen lo dispuesto en el nuevo planeamiento y, por
tanto, están llamadas a desaparecer una vez se extingan las posibilidades
razonables de vida útil de sus elementos. Ello significa que deberían
calificarse como fuera de ordenación los edificios e instalaciones erigidos con
anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento que resultaren
disconformes con el mismo.
La regulación jurídica de esta figura urbanística ha
quedado en manos del Derecho autonómico como consecuencia de la conocida
sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, que declaró la
inconstitucionalidad del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana de 16 de junio de 1992, por falta de competencia del Estado
para regular o dictar normas relativas a derecho urbanístico que no fueran aquellas
que regulasen el contenido básico de la propiedad del suelo conforme a su
utilidad pública y sus distintas clasificaciones.
En efecto, el famoso artículo 137 del texto refundido
de 1992, que regulaba el régimen aplicable a la situación de fuera de ordenación,
fue declarado inconstitucional y nulo. Sin embargo, sí existía una definición
legal, no vigente hoy por una simple cuestión de competencia entre el Estado y
las Comunidades Autónomas. La definición era la siguiente:
Artículo 137 del Texto Refundido de la Ley del Suelo:
1.- Los edificios e instalaciones erigidos con
anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico que
resultaren disconformes con el mismo serán calificados como fuera de
ordenación.
2.- Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera
otro régimen, no podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de
volumen, modernización o incremento de su valor? pero
sí las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, ornato y conservación
del inmueble".
Recogiendo las palabras de la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 8-4-1999 (RJCA
1999/885), que resume la jurisprudencia sobre la cuestión, la "ratio
legis" de la regulación de este tipo de edificaciones no es otra que el
deseo legal de que el edificio fuera de ordenación no prolongue su existencia
más allá de lo que cabe esperar de él y del estado de vida de los elementos que
lo componen.
Las edificaciones fuera de ordenación están sujetas a
importantes limitaciones en orden a las obras que pueden realizarse en las
mismas. Únicamente son posibles las pequeñas reparaciones que exigieren la
higiene, el ornato y la conservación y, en casos excepcionales, obras parciales
y circunstanciales de consolidación. En cuanto a las primeras, técnicamente son
realizables mediante la adopción de medidas normales de construcción, ya que
tienden a reparar lesiones o deterioros menos graves. En lo que respecta a las
segundas, el artículo 60.2 de la Ley del Suelo de 1976 (como normativa que inspira
la regulación actual de las normas autonómicas) prohibía la realización de
obras de consolidación, estructurales que supongan aumento de volumen, las de
modernización y las que determinen un incremento del valor de
expropiación".
En lo que a nuestra comunidad autónoma se refiere, y
tratándose de una competencia de la misma, la Ley de Ordenación del Territorio
de Canarias, en su artículo 44.4, establece: "Las instalaciones,
construcciones y edificaciones?que
resultaren disconformes con los instrumentos de ordenación quedarán en la
situación legal de fuera de ordenación". A tal efecto:
a) Las normas y, en su caso, las instrucciones
técnicas del planeamiento urbanístico y, en el marco de unas y otras, el
planeamiento de ordenación definirán el contenido de la situación legal a que
se refiere el número anterior (fuera de ordenación) y, en particular, los actos
constructivos y los usos de que puedan ser susceptibles las correspondientes
instalaciones, construcciones y edificaciones.
b) En defecto de normas y determinaciones del
planeamiento previstas en el número anterior se aplicarán a las construcciones,
edificaciones e instalaciones en situación de fuera de ordenación las
siguientes reglas: 1ª. Con carácter general sólo podrán realizarse las obras de
reparación y conservación que exija la estricta conservación de la
habitabilidad o la utilización conforme al destino establecido. Salvo las
autorizadas con carácter excepcional conforme a la regla siguiente.
Cualesquiera otras obras serán ilegales y nunca podrán dar lugar a un
incremento del valor de las expropiaciones. 2ª. Excepcionalmente podrán
autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación cuando no
estuviera prevista la expropiación o demolición, según proceda, en un plazo de
cinco años a partir de la fecha en que se pretenda realizarlas. Tampoco estas
obras podrán dar lugar a incremento del valor de expropiación.
Comentado lo anterior, queda absolutamente claro que
aquellas construcciones, edificaciones e instalaciones que se encuentren en la
situación de fuera de ordenación según el nuevo Plan General de Ordenación
Urbana cuentan con esta primera limitación al dominio y al contenido del
derecho de propiedad, toda vez que determinadas obras de importancia que
precise el inmueble no se podrán realizar ya que el espíritu de la norma, el
deseo legal, es que el edificio fuera de ordenación no prolongue su existencia
más allá de lo que cabe esperar de él, por el estado de vida de los elementos
que lo componen (viviendas, oficinas, locales, etc.).
En otro orden de cosas, es importante resaltar el Real
Decreto 716/2009 de 24 de abril, por el que se desarrollan determinados
aspectos referidos a la regulación del mercado hipotecario y financiero. Así el
artículo 11 de esta norma establece una serie de bienes inmuebles excluidos
para ser admitidos como garantía para préstamos o créditos hipotecarios.
Prescribe el apartado primero: "Los bienes que no pueden ser admitidos en
garantía para préstamos o créditos hipotecarios por no representar un valor suficientemente
estable y duradero son los siguientes? apartado d) los
edificios e instalaciones situadas fuera de ordenación.
Luego, es esta otra limitación al contenido del
derecho de propiedad toda vez que los edificios o elementos del mismo
(oficinas, viviendas, etc.) que se encuentren en situación de fuera de
ordenación son excluidos y, por lo tanto, no pueden ser admitidos como garantía
de préstamos o créditos hipotecarios.
Consecuencia de lo anterior, el propietario o
propietarios de este tipo de inmuebles verán mermada seriamente su capacidad de
compra o de consumo de otro tipo de bienes, ya que su solvencia queda
absolutamente mermada.
Finalmente, resulta muy didáctico el estudio de la
normativa catastral aprobada por Real Decreto 25/6/1993 núm.1020/1993, BOE 22/7/1993 núm.174. En la normativa de valoración
catastral considerada básica y metodológicamente muy depurada, tanto para las
valoraciones con finalidades administrativas así como para otras finalidades,
se establecen distintos coeficientes correctores del valor catastral que
afectan al suelo: Norma 10: dos fachadas, tres o más fachadas, longitud de la
fachada, forma irregular, fondo excesivo, superficie distinta a la mínima, inedificabilidad temporal, determinadas afecciones de
viviendas de Protección Oficial, etc. O coeficientes correctores que se aplican
al valor de las construcciones: Norma 13: antigüedad de la construcción, estado
de conservación, etc.
En concreto, se establecen en la norma 14 coeficientes
correctores de los valores que no sólo afectan al suelo o a las construcciones,
sino que también afectan al valor del suelo y de las construcciones, es decir,
al inmueble en su conjunto. Se trata de determinadas características
intrínsecas y extrínsecas de los inmuebles que afectan de igual forma al valor
del suelo y de las construcciones, por lo que los coeficientes correctores que
hacen referencia a las mismas deben de ser aplicados a unos y otras. Así
tenemos en coeficiente J referido a la depreciación funcional o de
inadecuación. El coeficiente K para viviendas y locales interiores. El
coeficiente L para fincas afectadas por cargas singulares (protección integral,
protección estructural, protección ambiental, etc.) y, lo que es objeto de este
artículo, el coeficiente M, referido a fincas (inmuebles) afectadas por
situaciones especiales de carácter extrínseco. Literalmente prescribe
"para fincas afectadas por futuros viales, inconcreción
urbanística, expropiación, reparcelación, compensación, o fuera de ordenación? se aplicará el coeficiente 0,80".
La norma es clara, contundente y se encuentra en pleno
vigor. Es decir que todos los inmuebles afectados por ese concepto de
"fuera de ordenación" ya hoy cuentan con un 0,80 de depreciación, que
afecta tanto al valor del suelo como de la construcción y que equivale a decir
que de entrada cuentan con una pérdida de valor del 20%.
Ante esta situación, sería obligado para la
administración pública, en concreto para el Ayuntamiento de Santa Cruz de
Tenerife, reducir el valor catastral de todos los inmuebles afectados en dicha
proporción del 20% de su valor a los afectos del cobro del Impuesto Municipal
sobre Bienes Inmuebles, ya que, de lo contrario, la corporación municipal
estaría recibiendo indebidamente, o apropiándose sin justificación, dinero
ajeno.
Luego, el concepto fuera de ordenación es un concepto
determinado cuya finalidad no es otra que el deseo legal de que edificio no
prolongue su existencia más allá de su esperanza de vida útil. Que pretende en
el tiempo su desaparición. Que limita seriamente las facultades dominicales del
propietario o propietarios afectados, toda vez que no se les permite, como
regla general, obras de consolidación sino sólo aquellas que tienen que ver con
la higiene, el ornato o la mera conservación de sus elementos. Que igualmente
fulmina la posibilidad de ser dadas en garantía a entidades bancarias para
solicitar préstamos o créditos hipotecarios por "no representar un valor
suficientemente estable y duradero", con la pérdida de solvencia que ello
acarrea para la familia o el individuo en concreto, y que sí que se contempla
en la normativa referida a valoraciones inmobiliarias, no sólo a la catastral
sino a las valoraciones de bienes inmuebles independientemente de la finalidad
del informe, porque evidentemente disminuye el valor real o de mercado de los
mismos.
Claro está que es perfectamente legal y coherente que,
al modificarse un Plan de Ordenación, la nueva regulación declare incorporadas
a las mismas las edificaciones anteriores, con su volumen, lo que supone una
norma coordinadora entre lo edificado o construido al amparo de la normativa
anterior y la nueva ordenación, en el ejercicio de las facultades que para el
desarrollo de los planes de ordenación tienen encomendados los ayuntamientos.
Cosa que no se ha hecho en la aprobación del Pan General de Ordenación Urbana
de Santa Cruz de Tenerife.
(*)
Perito tasador judicial de bienes inmuebles, agente de la propiedad inmobiliaria y abogado.