Reflexiones sobre el PGO y
el régimen de fuera de ordenación
JAVIER ADSUARA VARELA Y OTROS (*)
El régimen de fuera de ordenación no es el
mismo para todas las edificaciones ni les afecta de la misma manera"
- "Existen explicaciones mucho más sencillas que reducir estos hechos a
una conspiración contra algunos ciudadanos"
- "La percepción de la calidad de vida por parte de la sociedad varían y
con ella el marco legislativo y el planeamiento"
- "Deploramos que sea necesario crear un clima de alarma social para que
la participación se produzca"
Los profesionales del Planeamiento, Gestión y/o Derecho Urbanístico y de la
Arquitectura que suscribimos este texto nos sentimos con la obligación moral de
realizar algunas aclaraciones en torno al régimen de fuera de ordenación con
motivo de la tramitación del Plan General de Ordenación (PGO)
de Santa Cruz de Tenerife, a raíz de la inusitada alarma social provocada por
las informaciones u opiniones que, sobre este tema, se están vertiendo en los
medios de comunicación por diversos colectivos. Este escrito no supone un
respaldo de las decisiones tomadas por el Plan General, pues sólo pretende
arrojar algo de luz sobre su efecto y alcance.
Se acusa al PGO
de Santa Cruz de dejar en un "limbo jurídico" a "más de cuarenta
mil ciudadanos", y de "recortar sus legítimos derechos
urbanísticos" debido a que el Plan deja fuera de ordenación una cierta
cantidad de edificios, hecho que se interpreta como una perversa maniobra con
un doble objetivo: por una parte, los "ciudadanos más modestos" serían
privados de parte de su edificabilidad para transferírsela a algunos singulares
promotores; por otra, los afectados por la situación de fuera de ordenación
padecerían efectos como una desvalorización de sus propiedades o la
imposibilidad de hipotecarlas o registrarlas. En ambos casos, hay que señalar
que las afirmaciones señaladas no son ciertas. Y en aquello en lo que pudieran
tener parte de razón, deben ser matizadas y contextualizadas.
El régimen de fuera de ordenación y sus causas
Con respecto a la primera afirmación, la de que se trata de privar a los
"ciudadanos modestos" de parte de su edificabilidad para transferirla
a determinados promotores, existen razones lícitas más coherentes que esta
hipótesis –y sobre todo más fácilmente comprobables–,
que explican el hecho de que queden fuera de ordenación. Estas razones no
constituyen una explicación única, hay varias, y cada caso merece una reflexión
diferenciada que vaya más allá de reducir el esclarecimiento de estos hechos a
una conspiración urdida en contra de algunos ciudadanos.
En primer lugar, habría que hablar de la aplicación de la legalidad vigente: si
aplicamos las leyes de Carreteras o de Costas pueden quedar fuera de ordenación
ciertas edificaciones, mientras que si aplicamos la Ley de Suelo, quedan fuera
las edificaciones construidas contra el planeamiento y que no fueran
legalizables. Pero el debate en Santa Cruz se centra sobre las decisiones que
el planeamiento puede considerar, como hizo el PGO de
1992 en barrios como los de Los Hoteles, La Salud o El Toscal,
pues el planeamiento anteriormente vigente disponía una edificabilidad excesiva
para unas estructuras urbanas que no estaban concebidas para soportarla. Por
ello, se decidió disminuir el número de plantas en esos barrios, dejando fuera
de ordenación a muchos edificios para mitigar el efecto de una densidad
excesiva sobre una estructura urbana dotada de calles estrechas, con muy pocas
dotaciones y con pocas posibilidades de incrementarlas debido a su grado de
colmatación. No se trata, por tanto, de una decisión del plan en tramitación,
sino del plan vigente, que no parece haber causado graves problemas a lo largo
de los 17 años que ha permanecido vigente. Se trató, además, de una decisión
colectivamente asumida, por más que hoy nadie parezca recordar el debate que
suscitó en su momento la aprobación del documento. En cuanto a los trasvases de
aprovechamiento a determinados solares o parcelas, hay que señalar que, aparte
de la opinión que cada uno pueda tener sobre la conveniencia y pertinencia de
cada una de estas operaciones, que es lo que en todo caso debería discutirse, y
dado que se encuentran en suelo urbano consolidado, no necesitan en absoluto de
trasvases de aprovechamientos de su entorno. Pero es que, además, las pérdidas
de aprovechamiento que supuestamente se trasvasan ya se habían producido con el
plan de 1992, por lo que carece de base, en este supuesto, la afirmación de que
el plan en tramitación quita aprovechamientos a unos para dárselo a otros.
Consecuencias del régimen de fuera de ordenación
El régimen de fuera de ordenación es algo habitual en todos aquellos cascos
urbanos de ciudades cuyos planes generales se han revisado tras haber sufrido
las consecuencias devastadoras de planes que respondían a modelos fuertemente
desarrollistas, propios de los años sesenta y setenta del siglo XX. Al cambiar con el tiempo el concepto de desarrollo
urbano se han adoptado otros modelos menos densos tendentes a obtener una mayor calidad de vida urbana, más sostenibles y menos
especulativos, respetuosos con el patrimonio histórico y con los valores
de convivencia urbana. Por esto, muchos miles de edificios en toda España han
quedado fuera de ordenación.
No estamos hablando por tanto de un debate ni de una situación novedosa. El
"Plan de Volúmenes" de La Laguna, de los años sesenta, permitía
edificar seis plantas en el casco histórico, y hoy vemos muchos edificios con
esa volumetría en las calles de La Carrera o Herradores. El PGO
vigente disminuyó esas alturas a dos o cuatro según las zonas y todos esos edificios
han quedado fuera de ordenación sin que hayan perdido valor las viviendas ni
hayan tenido problemas para hipotecarse. Entonces: ¿Por qué esta alarma? ¿Por
qué estas informaciones que han llevado la angustia a muchas personas? ¿Por qué
los llamamientos al "alzamiento" entre la población de Santa Cruz?
En nuestra opinión se debe a la difusión de una visión que considera todos los
casos de fuera ordenación de una manera única y sin considerar las diferentes
situaciones que puedan darse. Pero esta es una visión engañosa del asunto,
porque el régimen de fuera de ordenación no es el mismo para todas las
edificaciones ni les afecta de la misma manera. En el caso de edificaciones
levantadas al margen de la ordenación, sin licencia y no legalizables por estar
situadas en espacios destinados al uso público o especialmente protegidos, sí
que podría ser de aplicación el régimen al que se alude desde los colectivos
contrarios al PGO y tendrían problemas para ser
registradas o hipotecadas.
Pero en el caso de las edificaciones construidas legalmente, de acuerdo al
planeamiento vigente en su momento, el régimen de aplicación no es el mismo, y
sí que pueden ser registradas (ya lo están de hecho) y, por supuesto, pueden
ser hipotecadas. El régimen de fuera de ordenación no supone una afección al
edificio en estos casos durante toda su vida útil. Además, para mitigar el
efecto del fuera de ordenación en estos edificios e incluso en aquellos que no
hayan estado amparados por el planeamiento, el Estado ha dictado medidas
legales protectoras del patrimonio de los titulares de "las edificaciones
existentes a la entrada en vigor" de la Ley de Suelo de 1990, unas medidas
que también hay que considerar. La afección al edificio se produce al final de
su vida útil –que no está definida–, en el momento en
que se derribe para ser sustituido, cuando la edificación actual esté
completamente obsoleta, momento en el que la nueva edificación tendrá que
adaptarse al nuevo planeamiento. Esta circunstancia podría suponer una
disminución del valor de tasación en algunos edificios (que afectaría al valor
por el que puede ser hipotecada) ya que, si bien no afecta al valor de lo
edificado, sí afecta al valor del suelo, en la medida en que disminuye la
edificabilidad que puede realizarse sobre él en el futuro. Dependiendo del
plazo previsto de renovación del edificio (cien años es el plazo de referencia
estipulado legalmente para tasación de edificios residenciales) podría hablarse
de una disminución del valor del suelo. Pero el hecho es que la posible
afección sobre el precio de tasación ya viene surtiendo efecto desde que se
aprobó el PGO, y los tasadores han debido tenerlo en
cuenta al valorar los inmuebles a hipotecar. Es algo que viene sucediendo hace
años sin que, al parecer, nadie lo advirtiera. La mayoría de los edificios,
detectados por los ciudadanos afectados, si no todos, están fuera de ordenación
desde hace más de 17 años y a lo largo de este tiempo no se han producido los
devastadores efectos de ese "holocausto urbanístico" denunciado desde
algunos sectores. Aclarar que los posibles efectos del fuera de ordenación no
afectarían a las parcelas que mantuvieran su edificabilidad, y pudieran
redistribuir la edificabilidad en la parcela, construyendo un edificio con
menos plantas de altura y mayor ocupación.
Derechos individuales, derechos colectivos y planeamiento urbanístico
El planeamiento urbanístico tiene como finalidad ordenar el territorio de
acuerdo al bien común, estableciendo un modelo de ordenación adecuado a las
características del territorio ordenado y de la sociedad que lo habita,
distribuyendo usos de acuerdo a las capacidades de cada ámbito y disponiendo,
de forma proporcionada a las necesidades del modelo, infraestructuras,
dotaciones y servicios necesarios para su funcionamiento. Para cumplir esa
función, el plan establece el contenido de la propiedad de cada parcela, y esto
constituye un concepto fundamental: es el plan el que atribuye el valor a cada
parcela en función del modelo ordenación adoptado, de
los intereses colectivos y del principio de igualdad en el reparto de
beneficios y cargas de urbanización.
Por tanto, no hay derechos indefinidos ni inalienables en el planeamiento. El
plan –considerando la función social de la propiedad establecida en la
Constitución y desarrollada por las leyes y reglamentos–,
puede y debe cambiar dichos derechos cuando sea necesario cambiar el modelo de
ordenación de una ciudad (sin perjuicio de que adopte mecanismos compensatorios
cuando sea pertinente). Así ha ocurrido en el pasado y así seguirá ocurriendo,
porque las necesidades sociales y también la percepción de la calidad de vida
por parte de la sociedad evolucionan y con ellas el marco legislativo y los
principios de planeamiento. A día de hoy, consentir las insalubres ciudades del
siglo XIX sería impensable, pero en su momento
también hubo quien defendió los derechos de los propietarios a mantener
edificios sin ventilación, agua corriente o alcantarillado. No se trata de
comparar situaciones, sino de mostrar ejemplos extremos que ponen de manifiesto
que sin afección de los intereses privados es imposible conseguir los intereses
colectivos. ¿Que habría sido de La Laguna si un colectivo de ciudadanos hubiera
conseguido la edificación de todo el casco histórico con seis plantas de altura
para no perjudicar los derechos adquiridos por los propietarios? ¿Qué será de
los barrios de El Toscal o de La Salud si se consigue
que se puedan seguir edificando con cinco plantas sobre una estructura urbana
completamente sobrepasada ya en su capacidad, en lugar de con cuatro o tres
como propone el planeamiento vigente?
De lo expuesto se deduce que el régimen de fuera de ordenación tiene muchas más
facetas que la planteada por los colectivos que se oponen al plan, facetas
esbozadas en este escrito pero cuya explicación íntegra llevaría mucho más
espacio y dedicación del que permite un artículo periodístico. Por otra parte,
los profesionales del Urbanismo nos congratulamos del aumento de la
participación ciudadana en el planeamiento, algo que todos los que nos
dedicamos a esta actividad siempre celebramos. Sin embargo, no podemos sino
deplorar que sea necesario crear un clima de alarma social para que la
participación se produzca, y que la discusión no se centre en los problemas
reales de la ciudad, sino en supuestas o reales afecciones a los particulares,
dejando completamente de lado las reflexiones sobre el modelo de ciudad que
deberían centrar el debate sobre el plan.
Esperamos, no obstante, que la movilización creada en torno a estos planes
sirva para aumentar la conciencia de los ciudadanos sobre la necesidad del
planeamiento y sobre la importancia que tiene en sus vidas –más allá de las
afecciones concretas que les produce–, el establecer
unas reglas de juego comunes para conseguir la ciudad que mejor responda a los
necesidades colectivas.
* Por orden
alfabético: Javier Adsuara Varela, Enrique Amigó
Rodríguez, Walter Beltrán Espinosa, Alicia Bretón Cañadas, Agustín Cabrera
Domínguez, Ángel Caro Cano, Ramiro Cuende Tascón,
Javier Díaz-Reixa Suárez, Manuel Fernández del
Castillo, Federico García Barba, Lorenzo García Bermejo, Virgilio Gutiérrez
Herreros, Santiago Gutiérrez Yanes, Rubén Henríquez Guimerá, Rubens Henríquez Hernández, Alberto Luengo
Barreto, Anabel Morales Caballero, Pía Oramas
González-Moro, Félix Francisco Perera Pérez, Arsenio
Pérez Amaral, Pedro Ravina Cortés, Argeo Semán Díaz, Joaquín Soriano
Benítez de Lugo, Gumersindo Trujillo Domínguez, José Trujillo la Roche, Julián
Valladares Hernández y Ana Zurita Expósito.
Publicado en el periódico La Opinión, 26-12-2009